حاجة العالم لتطوير التنظيم القانونى الدولى للأنهار العابرة للحدود ومصادرها

إعداد: مصطفى مقلد 

مقدمة:

تسعى هذه الورقة البحثية الى وضع تصور قد يلهم قادة الرأى والفكر والحكم اتخاذ خطوات جديدة هامة فى مسار الاتفاقيات الدولية المنظمة للأنهار العابرة للحدود، وتحاول المساهمة فى بلورة رؤية تجاه الوضع القانونى المنشود للمياه العذبة، فى ضوء التهديدات والتحديات التى تواجه ليس فقط المصريين أو الافارقة، بل العالم بما يموج به من أزمات المناخ والهجرة غير النظامية واللاجئين والأمن الغذائى والإجهاد المائى، وتأثير ذلك على الاستقرار السياسى والاجتماعى للدول، وهى أزمات مترابطة، وتأتى فى وقت تواجه الدول بشكل عام والنامية منها بشكل خاص أزمة مديونية، وهو ما يضغط على المالية العامة ما يقلص من الحلول المتاحة، مما يأجج التوترات حول المياه، وعليه، يحتاج العالم لتطوير النهج القانونى المنظم لاستخدامات الانهار غير الملاحية، خاصة مع تصاعد نبرات عدائية بين الدولة المتشاطئة لأنهار عابرة للحدود.

وصف تطور التنظيم القانونى الدولى للأنهار العابرة للحدود:

النهر العابر للحدود هو الذي يقع مع روافده وفروعه في منطقة تخضع لسلطة دولتين أو أكثر مثل نهر دجلة، الفرات، والنيل أو الذي يشكل حدودا بين دولتين أو أكثر مثل نهر السنغال، وقد برزت أول إشارة لفض نزاع الانهار العابرة للحدود فى معاهدة باريس للسلام 1814، استنادا لمفهوم الملاحة، ثم أدى زيادة الطلب على المياه العذبة إلى اشتداد المنافسة الدولية للحصول عليها من أحواض الانهار التي تعبر الحدود السياسية، وعلى أساس ذلك سعت الدول الى التوصل لإيجاد حلول توافقية لمعالجة التوترات المرتبطة بإدارة مياه الانهار العابرة للحدود، ومنع حدوث حروب بسببها من خلال الاتفاقيات والمعاهدات.
وكان قد عقد معهد القانون الدولي في عام 1911، مؤتمراً في العاصمة الاسبانية “مدريد” بهدف ضمان حقوق وحصص الدول المتشاطئة، وناقش قضية المياه وعددا من القضايا الدولية الأخرى، وسعى إلى إيجاد تشريعات مناسبة لها، وأصدر في نهاية المؤتمر “إعلان مدريد” الذي نصت المادة الثانية منه على ما يلى:

منع أية دولة من إقامة منشآت لإستغلال مياه النهر دون موافقة الدول الأخرى المتشاطئة معها، وإيقاف كافة التعديلات الضارة بالمياه، وأنه لا يحق إنشاء المشاريع التي تستهلك كمية كبيرة من المياه، بجانب التأكيد عدم انتهاك حقوق الملاحة في النهر الدولي المشترك بين دولتين أو أكثر، وعدم إقامة مشاريع في دولة منبع من شأنها إحداث فيضانات في دولة المصب، كما ينبغى على الدول المعنية أن تشكل لجان مشتركة دائمة، لكي تتولى دراسة المشاريع المقترح إقامتها على النهر العابر للحدود.
والملفت، أن الاتفاقيات والمعاهدات التي وقعت خلال القرن العشرين تميزت عن المعاهدات المنعقدة في القرن التاسع عشر، في احتوائها على مبادئ جديدة إضافة إلى المبادئ السابقة، كتأكيدها على دفع تعويضات للدول المتضررة، وتجنب الإضرار بالأطراف الأخرى في حال إقامة المنشات مائية عليه، وتقديم الدراسات اللازمة عن المنشآت المقترح إقامتها للأطراف الأخرى وأخذ موافقتها قبل الشروع بالتنفيذ.

ومثال على ذلك، تأتى اتفاقية 1929 بين كل من مصر وبريطانيا العظمى نيابة عن (السودان – كينيا – تنزانيا – أوغندا) بشأن عدم إقامة أى أعمال رى أو توليد قوى ولا تتخذ أى إجراءات على النيل وفروعه والبحيرات التى ينبع منها بشأنها انقاص مقدار المياه الذى يصل إلى مصر أو تغير مواعيده أو تخفيض منسوبه على أى وجه يلحق الضرر بمصالح مصر، وهى تعد أهم الاتفاقات المرتبطة بحوض النيل، حيث تتضمن إقرار دول الحوض بحصة مصر المكتسبة من مياه النيل، كما تنص على تقديم جميع التسهيلات للحكومة المصرية لعمل الدراسات والبحوث المائية لنهر النيل في السودان ويمكنها إقامة أعمال هناك لزيادة مياه النيل لمصلحة مصر بالاتفاق مع السلطات المحلية.

كما واصلت الأمم المتحدة اهتمامها بمسألة الأنهار العابرة للحدود واستخداماتها في غير شئون الملاحة مع ازدياد إدراكها للعواقب الوخيمة التي يمكن أن تنجم عن الصراع بين الدول النهرية، فقد أوصت الجمعية العامة للأمم المتحدة ( لجنة القانون الدولي التابعة لها بأن تضع على جدول أعمالها موضوع استخدام المجاري المائية الدولية في غير شئون الملاحة بموجب قرارها رقم 669 (25) الصادر بتاريخ 8 كانون الأول 1970). وقد قامت لجنة القانون الدولي بإدراج هذا الموضوع على جدول أعمالها اعتبارا من دورتها الثالثة والعشرين في عام 1971 حتى تم إنجاز مشروع الاتقافية في هذا الشأن، وكشفت المداولات والمناقشات تعارض المصالح بين دول المنبع ودول المصب حول بعض المسائل الأولية، مثل تعريف المجرى المائي العابر للحدود.

فقد تبنت دول الحوض الأدنى وجهة نظر مفادها ضرورة التوسع في مفهوم النهر العابر للحدود، بحيث يشمل شبكة المياه ومن ضمنها المياه الجوفية المتصلة بالمجرى الرئيسي، بهدف ضمان نصيب معقول من عوائد النهر، وحرصت دول المجرى الأعلى على عدم الاهتمام بتعريف المجرى المائي العابر للحدود تعريفا قاطعا كي يبقى تعريف النهر مسألة تبحث بشأن كل نهر على حدة، ولتكون محلا للمفاوضة والمساومة بين الدول النهرية.

وإزاء الجهود التي بذلتها لجان القانون الدولي في الأمم المتحدة على مدى 27 عام (1970-1997) ثم التصويت في 1997على الاتفاقية الدولية الجديدة لاستخدام المجاري المائية العابرة للحدود لأغراض غير الملاحة، اكتملت التصديقات والموافقات الدولية المطلوبة لتدخل الاتفاقية في عام 2014 حيز التنفيذ، وبذلك تأسست إتفاقية إطارية، بمعنى أنها وضعت القواعد العامة المتعلقة باستخدامات الأنهار لأغراض غير الملاحة النهرية، والقواعد التى يتم بمقتضاها تقاسم الموارد المائية للأنهار بوجه عام، غير أنها لاقت تحفظات ومعارضة بسبب ترتيب بنودها ما يؤثر على الممارسات العملية عند التطبيق.

كما عقدت الأمم المتحدة مؤتمرات عدة اتخذت فيها قرارات وتوصيات ظلت فى دائرة التوجيهات العامة، بغية إبعاد قضايا المياه من الدائرة المحتملة للصراع، مثل إعلان ستوكهولم 1972، وعقد أول مؤتمر عالمي للمياه في مدينة “مارديل بلاتا” في الأرجنتين في 1977، ثم عقد المؤتمر الدولي للمياه والبيئة في دبلن عام 1992.
بجانب وجود جهود إقليمية مثل صياغة قواعد برلين 2004، من قبل رابطة القانون الدولي، والتي تعد مراجعة لقواعد هلسنكي وغيرها من قواعد اتحاد القانون الدولي بشأن الموارد المائية الدولية، وتوقعت اللجنة وقت صياغتها أن هذه القواعد المطورة تدريجيًا ستصبح قانونًا دوليًا عرفيًا مستقرًا في المستقبل القريب.

كما نصت المادة 18على أنه:

يجب على الدول توفير الوصول إلى المعلومات ذات الصلة بإدارة المياه دون صعوبة أو رسوم غير معقولة، وأن المعلومات التي يمكن الحصول عليها بموجب هذه المادة تشمل، على سبيل المثال لا الحصر، تقييمات التأثير المتعلق بإدارة المياه.

الممارسات العملية حول بعض الأنهار العابرة للحدود:

تأسست اللجنة الدولية لحماية نهر الدانوب بموجب اتفاقية حماية نهر الدانوب، التي وقعتها دول الدانوب في بلغاريا عام 1994، وتأسست من بعدها شبكة المراقبة غير المرتبطة بدولة محددة (TNMN) في عام 1996، وبدأ تشغيل نظام الإنذار بحوادث الطوارئ (AEWS) لأول مرة في عام 1997، وكلاهما مستمران حتى اليوم كإجراءات رئيسية على الرغم من أن الأطراف المتعاقدة هي مزيج من الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي والدول غير الأعضاء، فقد التزموا جميعًا بتلبية متطلبات التوجيه الإطاري للمياه في الاتحاد الأوروبي.

القضايا المائية بين تركيا وأرمينيا تحمل أيضا مؤشرات إيجابية، وهما دولتان لا تربطهما علاقات دبلوماسية، لكنهما يشتركان في ملكية سد يعود إلى الحقبة السوفيتية ويقع على حدودهما المشتركة، لكن لجنة فنية مشتركة من تركيا وأرمينيا تجتمع كل شهر لتحديد كيفية تقسيم المياه بين البلدين، وبالتالى ثمة تعاون على نطاق واسع بشأن هذا السد وقد نجم عن ذلك إدراك بأنه قد يسهم في تحسين العلاقات بين البلدين.

على النقيض، يشهد حوض نهر ميكونج توسعاً هائلاً في بناء السدود لتوليد الطاقة الكهرومائية، خاصة في الصين ولاوس، وقد أدى ذلك إلى توترات دبلوماسية حيث تخشى الدول الواقعة عند مصب السدود من الآثار السلبية التي قد تحدثها، من زيادة الفيضانات إلى نقص المياه الموسمي، ورغم تطوير مفوضية نهر الميكونج صيغة تعاون وتشارك عبر النهر، الا أن فعالية لجنة نهر الميكونج (MRC) في حل هذه التوترات محدودة حتى الآن بسبب افتقارها إلى سلطات الإنفاذ وإحجام الصين عن الانضمام كعضو كامل العضوية.

لكن تقدمت بكين خطوة إيجابية لعقد تفاهمات حول النهر مع دول المصب، إذ وافقت الصين عام 2020 على مشاركة بيانات المياه مع لجنة نهر ميكونغ، لكنها أخطرت مطلع عام 2022 دول المصب المجاورة بتقليل تدفق النهر لسد حاجتها من الطاقة الكهرومائية، مما أثر سلباً على الملاحة والصيد وتراجع في مستويات المياه.

ويرى مراقبون أن الاهتمام الأميركي الأخير بنهر ميكونغ يرجع إلى التحفظ الدائم من قبل واشنطن على سيطرة بكين على المنطقة الفرعية للنهر جغرافياً واقتصادياً، حيث أنشأت واشنطن نظاماً لمراقبة النهر لتستقي منها دول المصب البيانات المهمة عن منسوب المياه والتغيرات الطارئة التي تحدث في النهر من دون رجوع للصين، فيستخدم النظام حساسات متطورة عن بعد، وصوراً من الأقمار الصناعية. كما أعلنت الولايات المتحدة عام 2020 منحة تجاوزت 150 مليون دولار لدول نهر ميكونغ، مما يدل على اهتمام أميركي بالمنطقة وفتح جبهة جديدة للصراع الأميركي – الصيني في جنوب شرقي آسيا.

كذلك تتقاسم العراق وسوريا وتركيا حوض دجلة والفرات، كما تضم إيران أجزاء من حوض دجلة، وهناك صراعات حول الموارد المائية بهذا الحوض منذ الستينيات، وقد تسببت في زيادة حدة هذه الصراعات خطط الري الأحادية التي غيرت تدفقات الأنهار، إلى جانب التوترات السياسية بين الدول، ورغم محاولات عديدة، إلا أنه لم يتم التوصل بعد لاتفاق رسمي بشأن إدارة مياه الحوض.

أزمات مستجدة:

الهجرة غير الشرعية وأزمة اللاجئين:

فى ظل الظروف الصعبة التى تعيشها الدول الافريقية من انتشار الجوع والفقر والتصحر والجفاف وانخفاض معدلات التنمية والحروب الأهلية، دفعت تلك الازمات الى معدلات أكبر للهجرة غير النظامية، وباتت دول شمال افريقيا دول معبر لهم للوصول لأوروبا، ومصر أصبح يعيش فيها 9 مليون لاجئ ومهاجر، وهو ما يمثل عبء على تلك الدول خاصة فى ضوء عدم وجود إرادة سياسية أوروبية لاستقبال تلك الأعداد من المهاجرين خاصة مع غياب آليات واضحة لمواجهة حلول جذرية للمشكلة ومسبباتها، وهو ما قد يساهم فى تغيير التركيبة السكانية فى بعض الدول ويمثل مزيد من الضغط على الموارد المائية، ما يهدد السلم الأهلى الداخلى لتلك الدول.

التغير المناخى:

وتسبب تطرف المناخ في يوليو الجارى في اضطرابات في جميع أنحاء الكوكب، بعد أن أدت درجات الحرارة القياسية في الصين والولايات المتحدة وجنوب أوروبا إلى اندلاع حرائق غابات ونقص في المياه وزيادة حالات دخول المستشفيات بسبب الحرارة.

فيما أدت ظاهرة التغير المناخي إلى معاناة مناطق عدة من الاجهاد المائى، ما يدعو إلى القول بأن الخلاف حول تقاسم الموارد المائية عبر الحدود كان السبب لتوترات كبيرة في جميع أنحاء العالم، تزامن هذا مع إلقاء اللوم على الصين فيما تتعرض له تايلاند وكمبوديا من جفاف جراء بناء بكين سدودا على طول نهر الميكونغ، فيما تصاعدت التوترات بين الخصمين اللدودين الهند وباكستان بشأن المياه المشتركة بينهما في حوض نهر السند، وقد كشف معهد الموارد العالمية عبر خريطة تفاعلية أطلق عليها اسم “الماء والسلام والأمن” عن أن كوكب الأرض باتت تعصف به توترات ونزاعات مائية قد تتحول إلى أعمال عنف.

وفي الشرق الأوسط، كان نقص المياه شرارة موجة من الاحتجاجات في إيران أطلق عليها “انتفاضة العطش” فى 2021، وكذلك تصاعد التوتر بين إيران وجارتها أفغانستان حول سد كمال خان على نهر هلمند، بدورها، تقول سوزان شمير، الأستاذة المشاركة في قانون المياه والدبلوماسية في معهد “ديلفت” المتخصّص بالمياه في هولندا، إن إلقاء اللوم على دول الجوار في تخزين المياه يمكن أن يكون بغرض تشتيت الانتباه بعيدا عن القضايا المحلية المتعلقة بتسعير المياه والبنية التحتية غير الفعالة الخاصة بإدارة الموارد المائية.

الجفاف والإجهاد المائى:

الجواب الأول الذي يقدمه العلماء لسبب الجفاف هو التغيرات المناخية التي أدت لارتفاع درجات حرارة الأرض بنسبة درجة واحدة، إضافة إلى تراجع التساقطات الثلجية خلال فصل الشتاء، مما أدى لتراجع حجم المياه التي تتدفع عادة من الجبال، كما ارتفع منسوب استهلاك النباتات للماء لأنها تعاني من الجفاف وتراجع خصوبة الأرض، ويعتبر الجفاف أحد أكثر الكوارث الطبيعية تدميرا من حيث الخسائر في الأرواح، وتداعيته مثل فشل المحاصيل على نطاق واسع، وحرائق الغابات، والإجهاد المائي.

كما أن الوضع قد يزداد سوءا بسبب ما يبدو أنه تراجع أوروبي عن هدف تقليص انبعاثات الغاز بنسبة 55% بحلول عام 2030، ذلك أن أزمة الطاقة تدفع الحكومات الأوروبية إلى العودة للأساليب القديمة، بما فيها الاعتماد على الفحم والوقود الأحفوري.

عام 2022، اعتبرت منطقة القرن الأفريقي من بين المناطق الأكثر تضررا، حيث تسبب عدم سقوط الأمطار لأربعة مواسم متتالية في ما وصفه، المتحدث باسم الهيئة الحكومية الدولية المعنية بالتنمية (إيغاد)، بأنه “أسوأ جفاف منذ 40 عاما”، مشيرا إلى أن هذا كانت له تداعيات على الأمن الغذائي لنحو 50 مليون شخص.

وتعاني إفريقيا من الجفاف أكثر من أي قارة أخرى، وفقا لتقرير صادر عن اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة التصحر، ومن بين 134 حالة جفاف في القارة بين عامي 2000 و2019، كانت هناك 70 حالة في منطقة شرق إفريقيا، كما أعلنت الصين حالة طوارئ بسبب الجفاف 2022، حيث تسببت درجات الحرارة الشديدة في جفاف بعض الأنهار، بما في ذلك أجزاء من نهر اليانغتسي، ثالث أطول نهر في العالم، ونُقل عن مسؤولين قولهم إن توليد الطاقة الكهرومائية في مقاطعة سيتشوان انخفض بشكل كبير، وهو ما أدى إلى انقطاع التيار الكهربائي، وتوقف الشحن في بعض المجاري المائية وتأثر أكثر من مليوني هكتار من الأراضي الزراعية في ست مقاطعات.

وكُسرت الأرقام القياسية المتعلقة بأدنى مستويات لهطول الأمطار في غرب أوروبا، وفقا خدمة كوبرنيكوس لمراقبة التغير المناخي، في حين أن دول آسيا الوسطى مثل أفغانستان وإيران تعاني من ظروف جفاف قاسية منذ أكثر من عامين، وأدى الجفاف إلى انخفاض إنتاج الحبوب في 2020-2021 بنسبة تصل إلى نحو ثلاثة في المئة، في حين عانى وسط تشيلي من 13 عاما من “الجفاف الشديد” – وهي أطول فترة جفاف في المنطقة منذ ألف عام، وفقا لتقرير للأمم المتحدة.

بالإضافة إلى ذلك، فإن الجفاف الذي استمر لعدة سنوات في حوض بارانا لا بلاتا، وهو الأسوأ منذ عام 1944، يؤثر على وسط وجنوب البرازيل وأجزاء من باراغواي وبوليفيا، لطالما قال علماء المناخ إن الاحترار العالمي سيزيد من مخاطر الجفاف في المناطق المعرضة للخطر، نتيجة لانخفاض هطول الأمطار، وانخفاض رطوبة الهواء والتربة – ويتوقعون أن يصبح الجفاف أكثر حدة، وكذلك أكثر تواترا، وتشير التحذيرات إلى أن الجفاف يؤثر حاليا على أكثر من 60 في المئة من الأراضي الأوروبية، وفقا لمرصد الجفاف الأوروبي.

التوصيات:

1- تعرف اتفاقية الامم المتحدة الإطارية 1997 المجرى المائي في الباب الأول في مادته الثانية بأنه “شبكة المياه السطحية والمياه الجوفية التي تشكل، بحكم علاقتها الطبيعية بعضها ببعض، كلًا واحدًا وتتدفق عادة صوب نقطة وصول مشتركة”، وعليه، يحتاج العالم اليوم لاعتبار الأمطار المكونة لمياه الانهار أحد مكوناته، لما لها تأثير مهم على تحديد حجم إيراد النهر كل عام وهو ما يؤثر على حصة كل دولة.

2- تحتاج مصر للتحرك دبلوماسيا – للدعوة والمساهمة فى بناء بيئة قانونية دولية تحمى حقوقها التاريخية فى مياه النيل وتراعى المشكلات العالمية المستجدة خلال السنوات الاخيرة، والتى لم يغطها القانون الدولى بشكل كاف- على المستوي الدولى من خلال الاستعداد والترتيب لاستضافة قمة دولية تحت رعاية الأمم المتحدة تبحث سبل وآليات تحمى حقوق دول المصب وتدفع للتعاون والتنمية الشاملة بين دول المصب والمنبع.

3- توسيع إختصاصات عمل لجنة الأمم المتحدة المعنية بالموارد المائية لتشمل مسائل ترقية كفاءة إدارة المياه والمساهمة كطرف فى تسوية النزاعات حول الأنهار، على أن تتعاون مع مجلس الأمن الدولى من جهة والمفوضيات أو المنظمات الإقليمية حول الأنهار من جهة أخرى، على أن تراعى الاتفاقيات التاريخية بشأن كل نهر إن وجدت .

4- اعتماد جزء من التمويل المستهدف لمواجهة تغير المناخ، لصالح مشاريع رفع كفاءة إدارة المياه المهدرة نتيجة التبخر، والمساهمة فى رفع كفاءة البنية التحتية للموارد المائية فى الدول النامية.